破除制度性障碍 释放发展活力

打好通用航空高质量发展攻坚战

中国民用航空局局长 冯正霖

    自2015年以来，民航局每年召开通用航空领导小组会议，已经成了工作惯例。在全年和半年民航工作会议对通航工作作出部署的基础上，还要坚持这种工作机制，充分体现民航局党组对通航工作的高度重视。召开领导小组会议的目的，是紧紧围绕贯彻落实国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》，回顾一年来的工作情况，分析新形势、新变化，特别是对下一阶段工作提出更具体的要求。去年第三次领导小组会议上，我把通航发展面临的形势归纳为十六个字“大势向好、路径曲折、热度上升、飞得不多”。从今年通航发展的态势看，我国通航发展取得了新成效、新突破，但一些深层次的问题依然还没有得到解决，需要深刻认识通航发展的阶段性特征，坚持改革创新，狠抓薄弱环节，促进通航发展再上新台阶。

一、坚持改革创新，通航发展取得显著成效

我们坚持新发展理念，理清思路、明确方向、勾画重点、选对路径，特别是大刀阔斧推动“放管服”，着力在改善内外部政策环境上下功夫，各项任务取得明显进展。行业内外对民航局促进通航发展所做的工作给予积极评价。大家一致认为，近年来，民航局对通用航空工作的重视程度前所未有，推动通航工作的措施力度前所未有，出台促进通航发展的政策数量和密集程度前所未有，通航发展的成效前所未有。

（一）试点工作取得突破性进展

全面启动通航试点，以点带面推动全局工作，是第二次领导小组会议作出的部署。为了探索通航快速、高效、安全地“飞起来”的有效途径，对试点内容、主体、地区均不设限。自去年2月以来，先后批复6个地区9项试点，覆盖二十余省份。两年来，局领导亲自推动，管理局扎实推进，领导小组办公室精心组织，各业务司局鼎力配合。在大家的共同努力下，试点创新工作成效显著。一是培育企业“自律”的安全文化。建立自查自改自报安全管理体系，引导企业从“他律”向“自律”转变。二是拓展无人机应用领域。在赣州、陕西开展无人机物流配送试点，坚持包容审慎监管，探索符合无人机特点的差异化运行标准和监管模式，为无人机在通航领域的应用提供了土壤。顺丰在赣州试点取得了经营许可与运行许可双证合一的“运营许可证”。京东在陕西试点进展也非常顺利，截至6月底，已完成常态化飞行11787架次、飞行6.9万公里、3709小时，配送7.3万单快件订单，货物重量69.4吨，实现安全运行“零差错”。三是经营许可与运行许可联合审定。通过减少参与部门、优化审批流程、简化审批材料，大幅压缩通航企业开办时间，降低开办成本，以前申办一家通航企业，至少需要半年时间，135部企业筹办1~2年也是常有的事。现在可以压缩到20天以内，最短的已经压缩到12天。同时，也为修改《民航法》实现“双证合一”提供了依据。

（二）专项督查工作猛药去疴

为改变通航企业长期反映的“过度监管”问题，民航局于去年第4季度派出3个督查组开展全覆盖专项督查，发现涉及法规不适用、标准不统一、监管不规范等方面182个问题，今年2月份安全运行形势分析会确定增加5个新问题，形成187个问题的督查清单。这次专项督查，一是充分暴露了问题的严重性。以前常常认为，行业内阻碍通航发展的都是小问题，特别是与低空空域不开放相比算不了什么。通过督查，这些司空见惯的问题集中暴露出来，几乎遍布企业运营的所有环节，让人触目惊心，也充分认识到，解决“过度监管”问题迫在眉睫。二是统一了对重点问题的认识。以前我们对通航监管存在的问题若明若暗，缺乏系统性认识，没有重点。通过对督查问题“拉网式”的梳理、分类和统计，认识到关键在于运行和保障环节，进而能够精准地找到整改发力点。三是加大了整改力度。为督促问题整改，我们制成“问题清单鱼刺图”，悬挂在民航局行政审批大厅的门口，按季度更新，主动接受监督，让社会各界切实感受到民航局促进通航发展的信心和决心。各司局在督查整改阶段认识深刻、行动迅速，截至6月底，整改完成率达到85.6%，得到了行业和社会的充分认可。

（三）深化改革为通航发展注入新动力

为深化通航改革，加大“放管服”力度，我们结合民航工作会上代表提出的问题，更新《提升通用航空服务能力工作方案》。坚持双月督办，以“钉钉子”精神狠抓各项任务落实，各司局先后出台近70份政策文件。一是大力“放权”。修改《民航法》，取消通航经营许可前置审批，改为先照后证，为企业准入提供便利；取消通航短途运输必须以包机形式经营、不得公开售票的限制，为企业培育和拓展市场创造条件；取消通用机场建设行业审批，大幅降低通用机场颁证条件；取消部分航空器适航挂签要求，简化航空器年检要求，维修人员配备由企业自行决定，减少备案和批准环节；取消对航空器设计小改的审批管理，取消经营性通航飞行活动油料适航审批，改为备案制。二是改进“管理”。出台运输机场集中密集停放公务机政策，有效缓解机位紧张问题；出台通用航空安保规则，解决通航安保要求过高和通航人员、物品出入运输机场不顺畅问题；出台无人机经营许可管理办法，准入门槛低、申请程序简单，做到“一次不用跑，全程无纸化”，平均在线颁证时间仅用8.9天。三是用心“服务”。合并受理特殊飞行任务与飞行计划申请，减少审批环节；建设通航飞行计划管理平台，实现网上“阳光审批”；建立私人飞行计划报送渠道，提供7×24小时服务；增加通航维修人员考试专场和重点保障考点，解决考试资源供给不足问题；建立应急救援飞行计划绿色通道，简化急救飞行审批；在黑龙江、云南等通航飞行量大的地区设立飞行人员体检服务站，提供方便快捷的体检鉴定服务。

（四）携手各方汇聚通航发展合力

与相关部委、军方、地方政府和有关企业积极沟通，汇聚共识，整合资源，形成合力。一是配合有关部委开展试点示范。配合发改委等四部委推动通用航空示范推广项目，在全国范围内遴选短途运输、航空旅游和体育运动飞行产业示范地区；与卫健委联合筹划航空医疗救护试点，已完成首批运营企业和医疗机构遴选。二是落实军民融合战略。我们紧紧抓住国家实施军民融合发展战略的有利契机，拟开展“大众娱乐飞行试点”，以军队退役飞行员为教员，实现军民航专业人才资源互通；研究军民合用机场现役军航管制员申请民航执照，推动退役军航管制员从事民航空管相关工作；对接国家交战办，专项研究通航飞机开展军事运输投送能力建设课题；初步探讨依托通航企业技术资源优势，与军方联合培养军用飞行员。三是支持地方政府助推通航发展。我局积极配合地方需求，在政策、规划、技术和人力资源方面提供帮助。支持四川省低空空域协同管理改革试点工作、山西省发展通用航空产业示范、江西省发展通勤航空产业链、海南省打造“通航+旅游”特色产业、西藏建设通航应急救援基地等。四是整合企业优势资源。同中电科签订战略合作协议，在顶层规划、科技创新、成果转化、装备研制、技术交流和人才培养方面加强合作，共同促进通航发展。与中船工业开展交流，从全链条系统保障视角研究通航运行服务的解决方案。借助大型企业的技术、产品和运营优势，促进通航发展。

（五）通航改革创新政策效果显著

今年上半年，通航发展各项指标向好，前期的政策效果已经开始显现。一是通用机场增量可观。1月~6月，93座通用机场获得颁证，是历年颁证总和的1.2倍。目前，已颁证可保障通航起降的机场达到404个（含运输机场231个）。二是净增118架通用航空器，在册飞机达到2415架，同比增长9.5%；实名登记的各类无人机达到23万架。三是运营企业增速迅猛。新增通航企业39家，总数达到392家。值得一提的是，6月1日实施无人机经营许可以来，截至7月25日，已有2543家企业在线获得经营许可证。四是飞行量涨幅明显。截至6月底，已完成飞行43万小时，同比增长14.7%。

二、认真研判形势，把握通航发展的阶段性新特征

根据党的十九大做出的战略部署，综合分析通用航空发展的状况、有利条件和各种困难，目前通用航空发展的形势可以概括为四句话：放管服力度加大，政策引导效果显著，制度性障碍还需破除，发展活力还需释放。所谓“放管服力度加大”，就是对通用航空发展始终强调解放思想，降低制度交易性成本，激发了市场活力和社会创造力，这一点全行业、全社会有目共睹。正是通过深化改革，加大“放管服”工作力度，推动实施通航试点、专项督查整改等各项政策，通航发展取得了显著成效，各项指标持续向好，整体呈现出“热起来、飞起来”的良好态势。可以说，“政策引导效果显著”。一年来，我们坚持“放管结合、以放为主、分类管理”的政策导向，坚持从内向用力做起，使民航局的工作目标、工作任务、支持措施更加精准，更有针对性和可行性。使通航“热起来、飞起来”有了可喜的积极变化。在这种情况下，仍然要始终保持清醒头脑，充分认识到当前通航发展进度与《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》确定的通航发展目标（到2020年，要建成500个通用机场，达到5000架通用飞机和200万小时通航飞行量的目标）仍有滞后和不足，通航发展还存在许多问题和障碍，特别是“制度性障碍还需破除”，要建立健全适用的法规标准体系与规范高效的行业监管机制，切实解决目前存在的通用机场审批缓慢、运输机场对通航服务收费高、飞行计划审批不顺畅、政策文件宣贯培训和落地执行不到位等问题。破除阻力的同时，还要着眼于动力和活力。要充分认识到，目前通航的“发展活力还需释放”，要进一步创造便利的通航市场运营环境，继续推动低空空域开放，在基础设施、服务保障、人才支撑等方面综合发力。要积极培育通用航空消费市场，正确引导大众航空消费，提升通航企业造血能力。

在认真研判当前面临形势的基础上，还需要进一步深挖精研，深刻认识、准确提炼通用航空发展的阶段性特征，从而把握发展规律，制定切合实际的政策措施，因势利导，履行好新时代赋予我们的职责与使命，促进通航高质量发展。当前，通航发展的阶段性特征主要体现在三个方面。

1、政策法规调整期——由套用限制向分类施策转变。过去，由于对通航的特点和规律研究不够，政策思路不清晰，法规规章缺乏系统性和针对性。在管理上，关注“通用性”少，侧重“航空性”多，用运输航空的办法管理通航，导致企业成本增加；在服务上，则谈“航空性”少，强调“通用性”多，限制、歧视通航飞行，导致“飞不起来、落不下去”，制约了通航发展。近两年，我们更加清晰地认识到改变这种状况的必要性和紧迫性，确立了“分类管理、放管结合、以放为主”的政策导向，在“放”与“管”“放什么、管什么”“如何放、怎么管”的问题上做出明确决策。这些调整大大增强了政策的科学性和适用性。我们坚持“法无禁止即可为”“法无授权不可为”，研究制定相对独立的通航法规体系建设框架，特别是针对试点和督查整改的需要，提出11部规章、45个条款的一揽子修改计划，已报交通部审议。同时，机场分类分级管理修法方案已报司法部审核，无塔台机场、远程塔台机场运行规则和航空器强制保险等需要立法解决的问题正在研究申报立项，这些法规将为通航发展提供更加有力的保障。

2、监管制度转换期——由全覆盖式向精准式转变。长期以来，在行业监管中对小、散、多的通用航空企业采用无差别全覆盖的监管方式，既模糊了监管边界、加剧了监管资源的稀缺程度，又捆绑了企业的手脚、束缚了企业发展。这种监管既不必要，也难以为继，甚至适得其反，基层监察员和通航企业都怨声载道。为改变这种状况，民航局已在中南和东北地区开展通航监管模式调整试点。试点方向是由“全覆盖”向“精准”监管转变；推行“双随机一公开”，企业法定自查与行政检查相结合；以诚信评价结果精准配置监管资源；监管边界和监管责任由模糊变清晰。通航监管制度转换是适应新时期通航快速发展的内在需要，也是大力推进“放管服”，提升民航治理体系和治理能力现代化的必由之路。

3、新兴业态萌芽期——由传统业态向新兴业态转变。现阶段，通用航空需求正在发生结构性变化，由传统的工、农、林业作业需求向社会公益和娱乐消费需求转变。一是通用航空正在成为部分边远地区居民出行新方式。内蒙古短途运输初步形成连接支线机场的短途运输网络，成为当地居民的重要出行选择，黑龙江也在大力发展支线航空，正在促成短途运输网络，对通航发展来说是利好现象，江西快线、环浙飞、环川飞等正在走向市场。二是通用航空正在成为应急救援、医疗救护新手段。如西藏、新疆、陕西、云南、四川、贵州、青海、江西等地方政府加大民生领域投入，着力提升应急救援能力建设，普遍将通用航空应急救援作为政府购买服务的重要内容。三是通用航空正在引领大众消费新趋势。截至去年底，全国已有88个景区开展低空旅游，另有132个正在规划建设；全国已建成200多家航空飞行营地，大众飞行正在成为新的消费增长点；各类飞行表演越来越为百姓喜闻乐见。同时，无人机等新兴业态方兴未艾，据估计，无人机已替代三到四成的传统作业市场份额。截至目前，在线登记超过3万架商用无人机。对于这些正在成长或处于萌芽状态的新兴产业，我们秉持包容审慎监管理念大力培育，超前谋划布局，为其留足发展空间，引导企业建立高质量标准，掌握未来行业和产业竞争的主动权。

三、狠抓薄弱环节，促进通航发展再上新台阶

中国特色社会主义进入新时代，对通用航空发展提出了新的更高要求。我们要对标2020年发展目标，结合民航“十三五”规划中期评估和调整工作，增强责任感和紧迫感，打好改革攻坚战，促进通航发展再上一个台阶。

（一）加强顶层设计，做实分类管理

2016年第二次领导小组会上，我们首次提出通用航空“分类管理”的理念，两年来，各部门对这一理念的认识从无到有、由浅入深，分类思路越来越清晰，管理措施越来越到位。为扎实推进分类管理，我们在调查研究的基础上，制定印发了《民航局关于通用航空分类管理的指导意见》，通过顶层制度设计做实通航改革。《意见》的核心是建设“四个一”，即创建一套独立完整、科学适用的法规体系，培养一支融合职业化与社会化需要的人才队伍，做实一组创新包容、监管适度的工作机制，搭建一个公开透明、集约共享的服务平台。力争用2年~3年的时间，初步建成与我国通航发展起步阶段相适应、有别于公共运输航空的政策法规标准体系、分类监管体系和服务保障体系。《意见》明确的一些工作已经在试点中开展，也有一些是下一步准备做的，民航各单位要迅速把思想和行动统一到《意见》确定的原则和任务上来，抓紧贯彻落实，并做好任务分工，加大督查督办力度。

（二）勇于攻坚克难，实现重点突破

推动通用航空发展上新台阶，要调动一切积极因素，抓好重点工作，着力推动通航发展质量变革、效率变革、动力变革。

1、加快推进通航法规的立改废。建设通用航空法规体系和固化推广试点成果都需要加快推进通航法规的立改废。要处理好规章标准与民航发展之间的关系，民航规章标准建设既要与时俱进，也要令行禁止。具体要求是：一要为充分发挥航空技术装备性能提供空间；二要为产业模式多元化发展提供通道；三要为企业强化自我管理提供动力；四要为新业态新产品培育成长提供土壤。当前，通航法规体系正处于重构的关键阶段，在确定建设方案时，以管理事项是否必要、管理标准是否适用、管理方式是否恰当和管理程序是否简便四个要素作为全面评估通航法规的标准，坚持“放管结合、以放为主”，并根据轻重缓急，在立法计划和规划中加以落实。

2、加快通航机场建设步伐。通用机场少是制约通用航空发展的主要因素，也是一些机场收费高的重要原因。民航局拟采取有效措施，破解这一困局。一是协助地方政府推动军方加快审批。联合发改委等部门，推动军方优化简化审批流程，加快审批速度。二是确保政策落地。去年民航局发布《通用机场分类管理办法》，但落实不到位，抬高了标准，比如要求目视飞行的机场编制飞行程序，要求机场必须设置塔台、气象设施等。下一步将加大力度清理“土政策”，保证政策落实不走样、不变形。三是尽快完成通用机场的颁证工作。很多保障通航运行的起降场所已经用了很多年，但并未验收颁证，要加快颁证进度，尽早完成500个通用机场的建设目标。四是规范机场对通航企业的收费。机场是公共基础设施，没有选择服务对象的权力，不得随意以天气、机位、流控等理由拒绝通航起降，也不得对通航设置明显高于公共运输的收费标准或擅自增加收费项目。民航局将加快出台规范收费的政策措施，并加大执法监管力度，对于违法违规收费的机场，发现一起查处一起。

3、着力提升飞行服务保障能力。低空飞行服务保障体系是低空空域有效开发利用、实现通航“飞起来”的前提和基础。我们将加快推进低空飞行服务保障体系相关建设工作。一是做好总体方案。按照《低空飞行服务保障体系建设总体方案》提出的三级建设目标，加快建设进度，提供飞行计划、航空情报、航空气象、飞行情报、告警和协助救援等功能完备、门类齐全的服务保障产品。二是加快推进ADS-B、北斗等技术设备在通用航空领域应用，提升通用航空器活动的监视追踪能力，实现飞行动态实时监控。三是加快完善基础性航空情报资料体系，首先解决从无到有的问题，从基础产品入手在重点地区先行先试，再通过用户反馈不断完善航图内容。四是进一步简化飞行计划申请审批报备程序。建立空域使用与飞行计划申请“负面清单”制度，实现全部飞行计划在线办理，并给军方留好接口，争取实现军民航一站式审批。

4、不断完善通航补贴政策。目前，民航每年对通航补贴3亿元~4亿元左右，自2013年实施通航补贴政策以来，累计安排补贴18.5亿元，比较好地发挥了引导和杠杆作用。但现行补贴办法需要进一步完善，以弥补市场失灵和加大对应急救援、医疗救护等社会公益特征明显的服务领域的支持力度。同时，申请程序也需要进一步规范，统一各地区管理局的补贴申报和发放标准。

（三）进一步解放思想，深化试点工作

一年多的时间充分证明，试点工作对于探索符合通航特点的管理模式发挥了重要作用，也容易引起当地政府、军方等各方面的关注，形成合力。最早批复的一批试点两年期限已经临近，我们将指导试点地区做好总结，形成可复制的成果。新近批复的试点也将按期推进，及时研究答复试点地区的请示和建议事项，并尽可能予以资金支持。同时，我们将进一步拓展新的试点领域，加快启动新的试点项目。一是应急救援。应急救援体系和能力建设是国家有效应对公共安全风险挑战、全面建成小康社会的必然要求，也是提升民航应急处置能力的重要支撑。今年6月在西藏开会期间，从自治区政府和一家通航企业了解到，西藏有应急救援的迫切需要，也有比较好的市场。我们将结合支持西藏应急救援基地工程项目，对西藏自治区内机场建设、组建公司、购置费用、开展业务和运行方面予以指导和支持。二是医疗救护。十九大报告提出，全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系。航空医疗救护是建设优质高效的医疗卫生服务体系的重要方面。欧美发达国家的航空医疗救护已有成熟的经验，近些年我们组织了一些国际交流和研讨，同国家卫生部门进行了比较充分的联合试点的准备工作，初步遴选12家通航企业、29个城市的百余家医疗机构作为首批试点单位。近期，我们将启动试点，依托卫生部门救援体系，叠加通用航空服务，构筑立体化交通救援网络，逐步实现航空医疗均等化的建设目标。三是私人飞行。这是国际上通航运行的基本主体，也是我国航空消费市场的现实需求。我们需要在政策供给方面作出回应，优化制度设计，多渠道降低企业成本和学员费用，大力培育航空文化，为实现大众飞行梦创造更亲民的政策环境。

（四）打通管理通道，汇聚发展合力

过去，我们习惯将通用航空作为民航系统内的工作，按照管行业的方式管通航。近年来，我们认识到通用航空的最明显的特征是社会化属性。因此，既要加强行业的安全监管，提供法规方面的服务，又要依靠各个方面尤其是地方政府的力量共同推动。如果说这两年我们主要致力于解决内部问题的话，随着这些问题的逐步解决，需要更多地投入精力，选好着力点，善于和地方政府、部委、军方一道，以军民融合发展为导向，解决低空空域开放、通用机场和通航飞行计划审批复杂、时间周期长的问题。一是四川省低空空域改革试点。以四川省低空空域管理改革作为低空空域开放的突破口，积极加强与地方政府的协调配合，参与指导支持，推动低空空域分类划设，提供航空气象、情报、导航、监视等服务，制作航图，推动军方简化飞行任务审批。抓住契机，通过四川试点，把民航关于低空空域改革的想法充分融合进去。二是悬挂直升机飞行障碍球。近几年直升机低空作业发生的安全事故中，刮线事故比例很高，造成人员伤亡和财产损失。《民航法》明确规定，“在民用机场及净空保护区域外，对可能影响飞行安全的高大建筑物或者设施，应当按照国家有关规定设置飞行障碍灯和标志，并使其保持正常状态。”但《民航法》的要求一直没有很好落实，我们将加快研究落实法律主体责任的措施和完善技术标准的措施。通过中美政策的对比研究，我国现行关于障碍物标识的行业标准仅适用于机场净空范围内，未覆盖其他低空空域，缺乏相应的技术标准指导，需要尽快完善出台相关标准。三是通航水上运行的监管问题。对水上飞机和水上机场的运行监管，民航、海事和市场监管等部门，依据各自标准提出不同的监管要求，存在矛盾和冲突。民航局将积极与相关地方执法部门沟通协调，捋顺中央事权与地方事权区分执行的关系，统一管理思路，为企业安全顺畅运行创造良好的政策环境。四是充分发挥中国航协在通航发展工作中的重要作用。近期我们增补中国航协为通用航空工作领导小组成员，是为了更好适应当前通航发展面临的任务及组织模式的创新要求。充分发挥行业协会自身优势，推进行业治理体系和治理能力现代化建设，推动提升行业发展水平，反映通航业者的心声，维护其合法利益，开展政策效力评估，开展通航技术交流，开展通航科普宣传，为通航发展做出应有的贡献。